一、美國政府手握大棒向發(fā)展中國家開價(jià)
美國總統(tǒng)特朗普當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月26日簽署備忘錄，指示美國貿(mào)易代表使用一切可用手段確保世界貿(mào)易組織（WTO）對(duì)發(fā)展中國家地位進(jìn)行改革，阻止那些“自我宣稱”為發(fā)展中國家但并不具備合適經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支持的國家，在WTO談判中享受特殊和差別待遇的靈活性。這是WTO成員積極推動(dòng)WTO改革之時(shí)，美國總統(tǒng)以最強(qiáng)硬、單邊主義方式向發(fā)展中國家做出的談判開價(jià)。
備忘錄大致有以下內(nèi)容：第一，對(duì)WTO發(fā)展中國家“自我宣稱”的身份認(rèn)定方式提出質(zhì)疑；第二，對(duì)發(fā)展中國家利用這一身份謀求靈活性待遇提出質(zhì)疑；第三，指責(zé)發(fā)展中國家在WTO談判中尋求更低的承諾，嚴(yán)重阻礙了WTO談判進(jìn)展，損害了其他成員利益；第四，大量篇幅點(diǎn)名批評(píng)了中國；第五，表達(dá)了美國“改革”的決心，備忘錄寫道“美國將投入所有必要的資源來改變世貿(mào)組織對(duì)發(fā)展中國家地位的態(tài)度，使那些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體再也無法利用毫無根據(jù)的好處”；第六，單邊的執(zhí)行、威脅措施。美國宣稱：“自備忘錄簽署90天內(nèi)，如果美國貿(mào)易代表認(rèn)為世貿(mào)組織并未在發(fā)展中國家地位改革上取得明顯進(jìn)展，美方可能單方面采取行動(dòng)。”特朗普給出了美國的威脅清單，包括美方將單方面取消他國作為發(fā)展中國家的地位、美國將發(fā)表黑名單、美國國家安全委員會(huì)和國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)協(xié)商采取措施，美國將不支持某些發(fā)展中國家的經(jīng)合組織成員（OECD）地位等。
事實(shí)上，美國貿(mào)易代表早已為特朗普發(fā)表這一荒誕的備忘錄準(zhǔn)備好了彈藥。今年2月，美國貿(mào)易代表向WTO提出了認(rèn)定發(fā)達(dá)國家的4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：OECD成員、20國集團(tuán)（G20）成員、世界銀行對(duì)“高收入”的分類或至少占全球商品貿(mào)易的0.5%。這樣以多個(gè)國際機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)去劃分WTO成員的方法如此簡單，真的是特朗普政府的特色。以G20標(biāo)準(zhǔn)來說，該集團(tuán)是建立在美國等7個(gè)發(fā)達(dá)國家集團(tuán)（G7）的基礎(chǔ)上的，1997年東南亞金融危機(jī)使G7認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)發(fā)達(dá)國家與新興經(jīng)濟(jì)體為代表的發(fā)展中國家之間對(duì)話十分重要，從而建立了G20。當(dāng)時(shí)被認(rèn)定的發(fā)展中國家怎么如今就成了發(fā)達(dá)國家？
4月26日，美國貿(mào)易代表萊特希澤向WTO中發(fā)展中國家貿(mào)易部長們致信說：“在特朗普總統(tǒng)的指示下，我正與你們?nèi)〉寐?lián)系，請(qǐng)你們支持這一倡議，同意在當(dāng)前和未來的世貿(mào)組織談判中放棄特殊和差別待遇。”
7月26日美國總統(tǒng)備忘錄中沒有提及美國的4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但稱“大約三分之二的世貿(mào)組織成員通過在世貿(mào)組織框架下‘自我宣稱’為發(fā)展中國家的方式享受特殊待遇和履行較低的承諾……”看來，要開啟WTO改革，美國的條件是先洗牌列陣。
二、美國的提議遭到普遍反對(duì)
許多發(fā)展中國家都對(duì)美國的做法提出反對(duì)。5月7日，在WTO總理事會(huì)會(huì)議上，南非強(qiáng)調(diào)主權(quán)原則，并表示：“世貿(mào)組織成員中有三分之二以上是發(fā)展中國家……對(duì)于將被視為‘發(fā)達(dá)’或‘發(fā)展中’成員的內(nèi)容，沒有達(dá)成一致的定義；每個(gè)成員都有權(quán)決定哪個(gè)類別最適合自己，而不是任何其他成員強(qiáng)加‘畢業(yè)’標(biāo)準(zhǔn)。”
5月13日至14日，在印度，17個(gè)發(fā)展中國家的貿(mào)易部長明確表示：“特殊和差別待遇是多邊貿(mào)易體系的主要特征之一，對(duì)將發(fā)展中國家納入全球貿(mào)易至關(guān)重要。”
一位南美貿(mào)易特使在日內(nèi)瓦說：“發(fā)展中國家希望在世貿(mào)組織進(jìn)行包容性改革”，已經(jīng)有多個(gè)國家向WTO總理事會(huì)提交了提案，指出了多邊主義危機(jī)的真正原因是“一些現(xiàn)有多邊貿(mào)易規(guī)則中的不平等和不平衡為發(fā)達(dá)成員提供了固有優(yōu)勢。”
中國駐WTO大使張向晨多次表示，發(fā)展問題的核心并不是發(fā)展中成員是否愿意在未來談判中作出更大貢獻(xiàn)，而是他們能否獲得平等的談判權(quán)力。有些人只看到了表面上成員之間承諾水平的不一致，卻沒有看到背后多邊貿(mào)易談判結(jié)構(gòu)的不平衡。張向晨強(qiáng)調(diào)，發(fā)展中成員的特殊和差別待遇是多邊貿(mào)易體制歷史及其規(guī)則的一部分。發(fā)展中成員與發(fā)達(dá)成員的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展鴻溝依然懸殊，他們參與多邊貿(mào)易體制的能力缺失仍未消除，發(fā)展中成員特殊和差別待遇的適用基礎(chǔ)并未改變。
即便是發(fā)達(dá)國家也表示強(qiáng)烈不滿。挪威曾對(duì)美國貿(mào)易代表提出的劃分標(biāo)準(zhǔn)公開評(píng)價(jià)道：“既不現(xiàn)實(shí)也不一定有用。”挪威指出：“問題應(yīng)該是如何設(shè)計(jì)科學(xué)應(yīng)對(duì)成員所面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)，談判的結(jié)果才是重要的，而不是成員的分類。”
三、發(fā)展中國家的優(yōu)惠，是太多還是太少
特朗普政府認(rèn)為發(fā)展中國家享受了貿(mào)易制度中太多的優(yōu)惠，應(yīng)該“畢業(yè)”。實(shí)際上，發(fā)達(dá)國家中恰恰唯有美國沒有權(quán)利說這樣的話。發(fā)展中國家可以反問一下特朗普政府：美國履行過承諾，給予過發(fā)展中國家真正的優(yōu)惠待遇嗎？
普惠制是發(fā)達(dá)國家給予發(fā)展中國家出口制成品和半制成品，包括某些初級(jí)產(chǎn)品的一種普遍的、非歧視的關(guān)稅安排，這是WTO體系內(nèi)發(fā)達(dá)國家承諾給予發(fā)展中國家的優(yōu)惠制度。當(dāng)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織最初設(shè)計(jì)這個(gè)制度的時(shí)候，希望普惠制是一個(gè)統(tǒng)一的制度，但發(fā)達(dá)國家不同意采取統(tǒng)一的優(yōu)惠方案，而制定了各自的方案，充分體現(xiàn)了“靈活性”。
美國與加勒比海國家達(dá)成過普惠協(xié)定，但事實(shí)證明，這不過是一紙空文，美國國會(huì)不同意其中有實(shí)際意義的內(nèi)容。特朗普政府對(duì)普惠制興致寥寥，正不斷提高普惠制門檻，試圖讓這一政策徹底消亡。
發(fā)展中國家如果實(shí)質(zhì)性地希望得到美國的優(yōu)惠，必須付出更多的代價(jià)。美國貿(mào)易代表萊特希澤試圖用普惠制作為砝碼與發(fā)展中國家討價(jià)還價(jià)，他在官方場合說“受惠國選擇與美國貿(mào)易代表合作，以滿足貿(mào)易優(yōu)惠資格標(biāo)準(zhǔn)，或面臨強(qiáng)制執(zhí)行行動(dòng)。美國政府致力于確保其他國家在我們的貿(mào)易關(guān)系中遵守協(xié)議。”印度、烏克蘭等剛剛被終止了普惠制待遇，在美國貿(mào)易代表處的網(wǎng)站上，厄瓜多爾、印度尼西亞正在接受2019年普惠制審議，來自美國環(huán)境組織、勞工組織的多個(gè)部門對(duì)這些國家表達(dá)了不滿。可見，獲得美國對(duì)發(fā)展中國家的優(yōu)惠要付出不少代價(jià)，包括接受美國對(duì)其人權(quán)、環(huán)境方面的指責(zé)。
20世紀(jì)70年代，中國曾向美國申請(qǐng)獲得普惠制優(yōu)惠，美國未曾授予中國普惠制待遇，其依據(jù)是1974年《美國貿(mào)易法》，中國屬于被美國排除在受惠國行列外的發(fā)展中國家——共產(chǎn)主義國家。根據(jù)《美國貿(mào)易法》，共產(chǎn)主義國家享受普惠制待遇須具備以下條件：獲得最惠國待遇；是世界貿(mào)易組織的成員和國際貨幣基金組織的成員。中國加入WTO后，實(shí)質(zhì)性達(dá)到了《美國貿(mào)易法》的條件，但仍不在受惠國之列，從來沒有獲得過相應(yīng)的好處。
WTO成員已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，那些掌握規(guī)則制定權(quán)的國家最懂得靈活性，那些使富裕國家福利最大化的政策在促進(jìn)發(fā)展中國家發(fā)展時(shí)起不到相同效果。特朗普政府抱怨發(fā)展中國家享有太多優(yōu)惠，有多少人能夠相信？
四、發(fā)展中國家的談判權(quán)利，是太大還是太小
特朗普簽署的備忘錄指責(zé)發(fā)展中國家在WTO談判中尋求更低的承諾，嚴(yán)重阻礙了WTO談判進(jìn)展。事實(shí)上，發(fā)展中國家的談判權(quán)利長期被忽視，發(fā)展問題從來沒有得到真正重視。
在WTO及其前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）中，貿(mào)易談判一直是圍繞著發(fā)達(dá)國家的利益展開的。強(qiáng)權(quán)在GATT第一回合談判中就得到體現(xiàn)，發(fā)展中國家擁有最大利益的服裝紡織品和農(nóng)業(yè)兩個(gè)部門一直被排擠在談判桌外。
20世紀(jì)80年代，發(fā)展中國家積極參與了烏拉圭回合談判，但談判能力不足。前東非共同體副秘書長阿里·木奇盛曾說過：“我們參與烏拉圭回合最后的結(jié)果是出臺(tái)了一些協(xié)定，這些協(xié)定應(yīng)該說更有利于發(fā)達(dá)國家，對(duì)發(fā)展中國家是非常不利的，是很不平衡的。這是因?yàn)槲覀儺?dāng)時(shí)簽字的時(shí)候，還沒有弄明白這個(gè)回合到底是怎么回事，我們搞不清楚簽的是什么東西。”
此輪WTO改革的談判尚未開啟，美國不談如何幫助發(fā)展中國家建立談判能力，而是倒打一耙，指責(zé)發(fā)展中國家試圖尋求更低的承諾，這樣的開局怎么能讓W(xué)TO為發(fā)展服務(wù)？
烏拉圭回合后，發(fā)展赤字在擴(kuò)大。在生產(chǎn)領(lǐng)域，很多發(fā)展中國家尚未實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，沒有參與到全球價(jià)值鏈分工中；在貿(mào)易上，發(fā)達(dá)國家在世界貿(mào)易市場中經(jīng)常出現(xiàn)壟斷情況，通過價(jià)格歧視、渠道等影響國際市場，這是對(duì)發(fā)展中國家的不公平待遇；在技術(shù)上，眾多發(fā)展中國家研發(fā)能力不足，與發(fā)達(dá)國家相比有差距，特別是在步入第四次工業(yè)革命之際，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的技術(shù)鴻溝正在拉大。因此，發(fā)展中國家應(yīng)在談判中享有更多的政策空間，只有這樣，WTO談判才能進(jìn)行下去。大棒是不管用的，理解和現(xiàn)實(shí)的合作才能贏得發(fā)展中國家對(duì)WTO改革的積極投入。
五、發(fā)展中國家，是嚇大的還是自己長大的
在WTO的談判歷史上，很少看到一國總統(tǒng)簽署一個(gè)輕視多邊規(guī)則、滿是威脅條款的談判建議。WTO可以首先討論一下特朗普備忘錄的威脅條款是否合理合法，然后再考慮美國的談判建議。
WTO談判機(jī)制歷來主張民主，尋求共識(shí)，達(dá)成一致，這可以說是談判決策的靈魂。在數(shù)次GATT/WTO的談判中，即便強(qiáng)權(quán)能發(fā)生作用，但程序上也應(yīng)該尊重“協(xié)商一致”的民主方式。美國高舉大棒開出談判條件的方式從根本上踐踏了WTO。
特朗普備忘錄中的威脅條款荒唐地展示了美國“單邊主義的國際領(lǐng)導(dǎo)”。備忘錄任意制定威脅條款，將發(fā)展中國家地位問題和國家安全等諸多問題掛鉤，嚴(yán)重踐踏了WTO法的嚴(yán)謹(jǐn)性；用某一特殊問題綁架WTO談判進(jìn)程，實(shí)質(zhì)性地破壞了WTO改革進(jìn)程。
二戰(zhàn)后，發(fā)展中國家飽受不公平待遇，應(yīng)對(duì)美國式霸權(quán)積累了一定經(jīng)驗(yàn)。發(fā)展中國家之所以推動(dòng)WTO改革就是要改變規(guī)則制定中的不平等現(xiàn)象，相信廣大發(fā)展中國家有足夠的定力能應(yīng)對(duì)美國的單邊主義談判方式。
六、中國的聲音
在中國申請(qǐng)加入WTO的談判中，中國始終堅(jiān)持世貿(mào)組織作為一個(gè)國際組織，沒有中國這個(gè)最大的發(fā)展中國家的參加是不完整的；中國只能作為一個(gè)發(fā)展中國家加入。從中國加入議定書等法律文件和中國的行動(dòng)看，中國不僅沒有濫用發(fā)展中成員待遇，還承擔(dān)了比一般發(fā)展中成員更多的義務(wù)，這些努力在一定程度上得到了WTO的認(rèn)可。
針對(duì)特朗普備忘錄的荒誕內(nèi)容，中國與廣大發(fā)展中國家一樣，絕不允許用簡單的方式重新定義國家類別，要尊重現(xiàn)有WTO規(guī)則，堅(jiān)決反對(duì)美國單邊主義的談判方式。
中國應(yīng)率先強(qiáng)調(diào)：WTO改革應(yīng)以發(fā)展為目標(biāo)，著力解決發(fā)展赤字問題。應(yīng)該說，強(qiáng)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)了對(duì)人的基本需求的一種廣泛尊重和對(duì)國際經(jīng)濟(jì)制度本身實(shí)現(xiàn)重大范式變革的終極呼喚。
2018年6月，中國發(fā)布《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書，白皮書闡述了中國致力于人的發(fā)展、全球共同發(fā)展的價(jià)值取向。白皮書寫道：“中國將以更大力度、更高水平的對(duì)外開放促進(jìn)全球共同發(fā)展，為各國分享中國紅利創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。中國愿與全球貿(mào)易伙伴一道，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，讓不同國家、不同階層、不同人群共享經(jīng)濟(jì)全球化的好處。”這就是中國的聲音。
（作者程大為 系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）
